被称为“霸王条款”的火车退票费一直以来为公众所诟病，近日该规定遇到了强有力的监督。国家发改委的函件显示，已向有关部门发出完善退票费政策的建议，但责令铁路运输企业停止收取退票费存在一些法律障碍。这是发改委首次向铁道部发出取消退票手续费的建议，到目前为止，铁道部并未正面回应。

发改委自然没有权力直接命令铁道部取消退票费，它既不是铁道部的上级主管部门，也不是司法机构，所以只能建议其完善退票费。但建议终归只是建议，不具有执行力，到底能否取消，看来还是个“水中月镜中花”的问题。

但是发改委作为宏观调控机构，它的建议又不同于一般的建议。而且今年中央明确提出了六大改革重点，其中对于国企改革就是重点推进垄断行业改革，特别是铁路、盐业和电网企业改革。垄断行业的改革从何抓起？体制痼疾一时恐怕难以袪除，因而不妨以退票费这些关乎民众切身利益的“小事”作为改革的突破口。

然而，发改委在向铁道部建议时，似乎底气并不是很足，这从其模棱两可的态度即可看出。发改委一方面称，从《合同法》的角度看，退票费属于合同违约责任；另一方面又说，从《铁路法》的角度看，退票费属于执行铁道部依法制定的客运杂费的行为。由于两法说法不一，因而，责令铁道部停止收取退票费有一些法律障碍。

诚然，如果放到严格的法律范畴来就事论事，完全取消退票费看起来好像有点不太合法。但这个不太合法是建立在合同本身就欠缺公平的前提上的。以法律而言，退票费的合同是典型的格式合同，而只要这个合同的主体处于不平等的地位，且合同包含有严重不合理的附加条件，那即是霸王条款。显然，退票费的合同就属于“霸王条款”。其一，消费者和铁路部门的主体地位根本不平等，收取退票费，铁路部门从来就没有和消费者商量过，合同所隐含的内容既没有经过听证会，也没有听取消费者意见；其二，消费者任何时候、任何情况下退票都需要收取20%的手续费，可是列车晚点了，却从未见铁路部门对消费者有任何赔偿。

更为重要的是，退票作为一种公共服务行为，它不能单纯地从违约的纯粹民法角度而论，而应该更多地考虑到公共利益，以灵活的措施，为公众提供公平的公共服务。因为退票面对的是不特定的多数人，而且很多时候退票并不会影响到铁路的运营和收益，昨天退的车票，在今天列车开出之前依然可以再次出售，那么本着方便公众的原则出发，就不应该收取退票费。即使是由于特殊原因一定要收取退票费，也应该提供人性化的退票费率，而不是一刀切地规定为20%。

其实，寄望于铁路部门主动取消退票费，希望很小。现在发改委既然提出了完善退票费的建议，就该立场分明，而不是态度含糊，底气不足。所谓的法律障碍如果放到公共服务的语境中，其实是不存在的。而要想推进垄断行业的改革，更当拿出理直气壮的魄力，而不能对利益集团有所保留。火车退票费事小，但能否完善乃至取消，却又是关系着公共服务能否公平便利的大事。